污地怎么办
亿亩污染耕地，治则难，不治则贻祸，怎么办？是彻底修复还是仅进行污染物阻断？这是中国在水污染、空气污染之外的又一大环境难题
◎ 财新记者 刘虹桥 | 文
耕地污染终于站在了中国舆论的风口。
中国现有耕地20.27亿亩。4月17日，环保部向社会通报全国土壤污染状况，按照公报，有19.4%的耕地点位超标（即所有耕地点位所取的土壤样本中，有19.4%的样本为污染土壤）。
上世纪90年代，环保部通报数据就显示中国污染耕地约1.85亿亩。其时，中国土壤超标率为10%左右，显然，19.4%的点位超标率意味着中国土壤污染数据的大幅跃升。
对于人口全球第一、人均耕地仅为全球平均水平40%的中国来说，这是一个天大的坏消息。
耕地是民本，更是国脉，也一直是上下五千年中国史众多矛盾的交汇点。困扰现代中国社会方方面面达数十年之久的18亿亩耕地红线，即是明证。尽管粮食产量已不再是大问题，但粮食和农产品质量安全一直是中国社会的头等大事之一。
众多的耕地被污染，怎么办？中国需要答案，但还没有找到。
世界上从未有一个大国面对过像中国这样严重的耕地污染问题。发达国家由于实施土地私有制，土地所有者出于对自身权利的绝对捍卫，使土地在经济快速发展期避免了大面积污染。但中国数十年的经济粗放发展带来了恶果，问题之严重在近年才被确认。
摆在中国面前的一个现实挑战是，对于大规模被污染耕地，全世界范围内都没有经济有效的修复措施。近观日本，33年投入巨资，最终只能以“客土法”治理神通川流域的重金属污染，且仍留下众多后患。远观美国，超级基金管治下的数十万块棕地，仅有极小比例的重度污染场地得到修复，大量污染耕地或被闲置，或通过成本相对较低、修复周期漫长的植物、生物等方法进行修复。
对中国来说，污染耕地数量大到无法采用高成本的“客土法”；人口众多、均地到户的现实，使大量弃用污地也难以实现。中国必须独自探路。
最近十几年来，中国官方和科学界均在探索污地破解之路，但答案尚远。
城市和城郊的工业污染土地倒是走出一条治理之路。由于城市土地连年升值，这让高成本修复土地成为可能，最终的受益者——地产商和地方政府，愿意直接或间接为城市污地埋单。但这一模式很难复制到中国农村的污染耕地当中。
耕地对修复的要求远高于城市建设用地，现有技术还存在不足。更重要的是，耕地修复的巨额成本谁来出？
学者认为，修复1亩耕地的成本在数万元至20万元不等，以平均10万元计，这其实相当于1亩耕地的200年收益（以每亩净收益500元计算）。用200年的收益来换取不一定能达到的修复效果，值不值？
治理难，但问题显然也不能放任。污染土地每年让湖南和江西等省份生产出数量巨大的“镉米”（镉超标大米），更在部分地区间接带来环境疾病。土地中的污染还对地下水安全造成重大威胁。
无论如何，中国需要面对耕地污染问题，退无可退。故此，财新记者历时一月有余，采访了国家相关部委和科学界人士，力求全面呈现中国的污地难题，探讨可行的解决之道。
——编者
国际环境日前一天，2014年6月4日，环保部副部长李干杰在国务院新闻办公室举行的发布会上表示，环保部门将落实“坚决向污染宣战”的具体行动，打好大气污染、水污染、土壤污染防治“三大战役”。
“三大战役”的提法，出自环保部部长周生贤。在2014年全国“两会”的政府工作报告中，国务院提出“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”。2014年3月下旬，周生贤在一次环保部内部讲话中，提出向污染宣战现阶段主要是打好“三大战役”。
中国城市的严重空气污染举世皆知，严重水污染更是老生常谈。但中国普通公众之前并未意识到，耕地污染正成为最新难题——其带来的危害（如食品污染、人体健康侵害等）不亚于前两者，治理则更加艰难。
2014年上半年，国内媒体上充满着关于土壤治理堪称浪漫的想象——环保部将出台《土壤污染防治行动计划》，该计划将催生数万亿元土壤治理市场。各路研究者开始在媒体上展示近年的治土成果，发表对这一约占中国环保市场一半以上份额的领域的乐观看法。
现实无情。除了部分城市化工污染场地因为房地产开发原因可进行实质修复，中国土壤污染的核心部分——亿亩级别的污染耕地是否要修复——尚无定论。因此，数万亿甚至10万多亿元的土壤市场，目前仅是一个概念。
财新记者通过一个多月的采访了解到，主管环境质量的环保部原则上主张对污染耕地进行修复治理，当然前提是先对耕地实施保护，防止新的污染发生。
但每亩高达10万元以上的治理成本由谁支付，以及当前技术能否真正治好两大难题，会对上述主张形成现实困扰。
直接主管耕地的农业部近年对耕地治理甚少发声。面对财新记者的询问，农业部方面以书面回函称，未来将对污染耕地进行分类管理，采取农艺措施、调整种植结构和划定农产品禁止生产区域等办法。细看上述措施，其实很少涉及对污染耕地本身的实质修复。
一位接近农业部、环保部的专家告诉财新记者，农业部内的一些意见是倾向于管控土壤污染，而非治理。“即便环保部、农业部内部，其实也没形成各自的统一意见，国土、科技等部委也有各自的看法。”
污染耕地怎么办，不仅在部委间未达成共识，就是在科学界也有不同声音，且各有论据，难分高下。
部委分歧
2014年4月，国土部与环保部联合公布《全国土壤污染状况调查公报》。
根据公报，全国土壤总点位超标率为16.1%。其中，耕地超标率最高，超标点位高达19.4%。
耕地污染形势初步明了，中国相关部委下一步的重要工作之一，或许是相互沟通，就“污染耕地怎么办”亮明观点，深入讨论。
2013年12月8日，环保部生态司司长庄国泰在2013中国环保上市公司峰会上表示，土壤治理市场规模一旦打开，规模或达几十万亿元。
由环保部主管的《中国环境报》2014年3月刊文，进行了更为详细的测算。该文称，在中国受污染的约1.5亿亩耕地（注：该数字为上世纪90年代的官方预估数字）中，中重度污染耕地大体在5000万亩左右（同为旧的官方预估数字），仅修复这些耕地大约需要8万多亿元人民币。显然，庄国泰的表态是站在治理耕地污染的基础上。
然而，相较频频就土壤污染问题公开发声的环保部，主管耕地的农业部一直保持低调。但农业部有着自己的主张。据《株洲日报》报道，2014年5月26日，农业部副部长张桃林、湖南省副省长张硕辅、湖南省农业厅厅长刘宗林等，走访了茶陵县马江镇和平水镇的“万亩低镉水稻品种种植示范区”和“千亩酒用高粱种植示范区”。
张桃林等人此行，实际是为参加农业部在湖南株洲举办的“农业部重金属污染防治项目交流汇报会”。在这次汇报会上，来自农业部、中科院、中国农科院及湖南、江苏、广东等七省的专家介绍了各自解决农田重金属污染问题、防治镉污染的经验。
总结各地经验、探索耕地污染治理的“株洲模式”，正是该会议在株洲举办的重要原因。所谓“株洲模式”，即是将污染土地分类管控，划分为低度污染区、中度污染区和重度污染区，然后分别采取农艺措施调节、农作物种植全过程管控、换种农作物等措施。
细究“株洲模式”可发现，上述措施并不过多直接涉及对耕地本身污染的治理和修复，其思路是管控污染进入农作物或管控污染农作物不被人食用。
“株洲模式”还是农业部授意在湖南进行的试点项目的一部分。2014年4月，财政部、农业部对外宣布，将在2014年启动重金属污染耕地修复综合治理工作，并在湖南长株潭地区率先启动试点。试点面积170万亩，计划3年-5年内实施。中央财政在2014年拨款11.5亿元，湖南财政亦相应投资。
青岛农业大学资源与环境学院副院长王凯荣认为，政府层面尚未对污染耕地的修复治理目标达成共识。到底是要将污染物从土壤中去除，使耕地得到“净化”，还是应当采取相对缓和的方法，将污染控制在允许范围，以保证农产品安全，各级主管部门之间分歧较大。
为何要修复
目前公众对污染土壤的关注，首先来自对人体健康的关注。近年搅动粮食市场的湖南“镉米”问题，就是因农产品受污染继而引发健康关注的典型。
2011年2月《财新新世纪周刊》封面报道《镉米杀机》揭开“镉米”面纱后，“镉米”问题不断发酵。2013年上半年广东省公布大米镉超标批次名单，使“镉米”从传言变为现实，镉大米对人的身体健康影响的讨论正式进入决策者的视野。
“城市棕地”则更直接地显示了污染土壤对人体健康的威胁。在急速城镇扩张过程中，许多化工、农药厂等污染企业并未在搬迁时进行污染治理修复，这已造成问题。
2004年，北京宋家庄地铁工程建筑工地的三名工人在开挖深层土壤时，出现急性中毒事件。事后查明出事地点原为农药厂。北京、上海、武汉、南京等地也出现过污染场地造成人体健康损害案例，最终推动环保部门在近年出台针对场地污染的技术标准。
2014年4月，国土部与环保部在公布全国土壤污染调查公报的同时，列举了污染土壤的三大危害。首先是土壤污染会对农产品产量和品质的影响，这既表现在作物减产、质量受损、经济效益损失，更表现在“长期食用受污染的农产品可能严重危害身体健康”。
第二大危害是对人居环境安全的影响。住房、商用等建设用地土壤污染，可经口鼻摄入、皮肤接触等多种方式危害人体健康，未经治理直接开发建设的污染场地还会对人群造成长期危害。
第三大危害是对生态环境安全的威胁。土壤污染不仅会使土壤的正常功能受损，还可能发生转化迁移，继而进入地表水、地下水和大气环境，影响其他环境介质，威胁饮用水源。
多位专家提醒，在当前的中国，污染土壤对地下水和其他环境介质的威胁还没有得到决策者和公众的足够重视。现有治理修复项目，罕见对地下水的配套治理修复。然而，与地表水不同，地下水自净能力极低，一旦污染，修复更是艰难。
在美国，政府之所以对土壤污染的关注，很大程度上是因为其可能影响地下水安全。
在美国超级基金的污染场地清单上，仍有大量污染地块闲置，这些地块要么受限于技术，要么受限于经费，暂时未做修复。但是，对于可能污染地下水的污染地块，即便暂不对土壤进行修复，也会先采取措施，切断从土壤到地下水的污染途径，并对地下水水质变化进行严格监控。
修复1亩地要花200年收入
在多位土壤学者看来，部委意见不统一并不奇怪，就连科学界也存在较大争论。一派学者坚持认为，污染耕地必须修复，否则会继续污染粮食，污染地下水、地表水，对环境和健康造成深远影响。
但持修复主张的学者面临两大尴尬难题，一是修复的技术并不成熟，二是成本高昂到社会难以接受。
多位业内人士表示，目前在城市棕地修复上应用较为广泛的物理修复和化学修复方法——如化学氧化、电动分离、土壤淋洗固化稳定化、热处理等——均可应用到污染耕地修复。这些方法的特点是修复周期短、效果好，在短短几个月的时间里，即可完成修复，将耕地重新交付使用，但成本高昂。
修复周期相对较长、修复效率较低，但成本相对较低的生物和植物方法，是另一种选择。
所谓植物修复，是指利用植物忍耐和累积环境中污染物的特性，通过植物的生长来清除土壤环境中的污染物的修复方法。这一方法在国内最典型的应用，是中科院地理科学与资源研究所环境修复中心主任陈同斌研究员领导的团队，于2005年在广西环江县采用蜈蚣草等超富集植物对千亩污染土壤进行修复。这是目前中国乃至世界面积最大的土壤修复示范项目。
实现上述两个方案的前提是，要么有足够充裕的修复资金，要么有足够长的修复时间。
土壤修复到底需要花多少钱？要用多长时间才能完成？每个地块的情况各有不同，很难给出一致结论。但一些现成案例可供参考。
比如，伦敦2012年奥运会场土壤修复工程耗时两年，造价2亿英镑，采用土壤清洗、生物修复、固化/稳定化等修复方法，共修复了66万吨土壤，折合每立方米修复成本约3030英镑。
修复周期也需要考虑。上述修复方式均意味着污染耕地需要闲置多年，甚至在数十年内不得耕种。上世纪七八十年代，日本富山县政府曾采用“客土法”对被镉污染的日本神通川流域约3700亩耕地进行修复。这一修复计划进行了30年，直至2010年才结束。国内报价显示，“客土法”的单亩修复报价约为30万元。
“中国不一定能接受客土法，没有钱来做。台湾的经验是用化学淋洗和土壤翻耕，但针对的是锌、铜等对人体健康不会带来很高效应的污染物。”在日本鹿儿岛大学农学部攻读博士期间对土壤污染控制与修复多有研究的广东省生态环境与土壤研究所研究员陈能场说。
即便中国有足够财力大规模推广“客土法”，中科院寒区旱区环境与工程研究所南仁忠等研究者也认为，“客土法”所采用的表土剥离、原址填埋、客土覆盖的工程方法，未将污染物从土壤中剥离或钝化，存在二次污染隐患，最终依旧是治标不治本。
近年来，国内一些科研机构或土壤修复企业，陆续发布了一些新型修复技术，如矿物修复、微生物修复、电动力学与渗透反应格栅联合技术等，一些机构也宣布应用上述技术已成功修复污染场地。
“总体来说，国内技术是比较缺的，产业链方面也不够通畅，但不排除局部的某些技术是有希望的。不要普遍乐观，但也不能普遍悲观。”陈同斌认为，“环江模式”所使用的植物修复方法，在山东济宁、云南会泽、湖南郴州、广东大宝山等地的推广效果不错，今后或许有大规模应用的潜力。
根据中国环境修复产业联盟秘书长高胜达的估算，视耕地污染轻重不同，每亩修复成本在几万元至十几万元浮动，1亩产粮耕地每年的净收益在500元左右。按每亩10万元的修复成本计算，将透支这片耕地未来200年的收益，投入产出比极低。
阻断更现实？
另一派观点则认为，既然修复困难、成本高昂、耗时又长，污染耕地能不能不修复？
持此种观点者不在少数。在“重金属污染耕地可防可治，稻米镉积累可控可调”的指导思想下，农业部于2014年初在湖南省长株潭地区启动了耕地污染修复治理试点工作。
这一试点将污染耕地分为三类，轻度污染耕地划分为达标生产区，采用“VIP”治理修复技术，即“低镉品种（variety）+合理灌溉（irrigation）+调节酸度（pH）”，希望实现“在污染的土地上生产出合格的大米”。
中度污染耕地划分为管控生产区，对作物的生长、种植、收购、储存等进行封闭管理，以防止不达标作物流入市场；重度污染耕地划分为作物替代种植区，改变种植结构，种植非直接食用、非口粮作物。
可明确的是，此次长株潭耕地污染修复治理试点方案中，除调节酸碱度可算作土壤改良工作，整体方案基本未涉及对污染耕地的修复工作。
湖南省此次的做法，与中国疾病预防控制中心环境流行病与健康影响室尚琪研究员等环境健康学专家长期呼吁对镉污染耕地进行食物链阻断的观点不谋而合。尚琪认为，只要实施有效的镉阻断措施，即阻止新的镉米产生，切断镉污染进入人体的食物链通道，可将镉米风险降至最小。
但另一些学者表示不能赞同仅食物链阻断的办法，陈同斌即是反对者。“老百姓和政府现在有种错觉，认为农田污染了，可以不修复，只要不种吃的就没问题。但这个理念是错的。食物链阻断并不能真正解决问题。即便不种吃的，污染还是没有消失，依旧会有健康问题。”陈同斌说。
他举例说，一项在湖南郴州某地砷污染事件发生后四年的跟踪研究显示，在事件后出生的幼儿，血液和头发中的砷含量依旧严重超标，而当地在污染事件后已变更水源，村民日常食用的食物从外地购入。
陈同斌也认为，污染修复的时间代价尚未纳入决策考量。在资源有限的情况下，应当有的放矢，按照污染程度和污染内容，采用不同办法进行修复。
陈同斌建议针对污染耕地的风险区划设计修复治理规划，“能管控的先管控，能修复的先修复，不能修复的进行风险管理。”
财新记者在湖南采访时，湖南省当地一些接近政府的人士提出，中国的土壤污染标准和农作物食品标准过于严格，只要将标准稍稍放宽，土壤污染格局就会发生较大变化，污染情况不至于那么触目惊心。
但在湖南之外的多位土壤和环境健康专家看来，上述说法有些荒诞。“标准是按一套规范合理制定出来的，中国多数地方能做到，标准就是合理的。不能因为湖南一地就改标准。”一位受访的环境健康专家说。
谁担责，谁出钱
2011年起，国家财政在全国范围内陆续支持了一系列污染耕地修复试点项目。2014年4月启动的湖南长株潭地区污染耕地治理修复试点，更是创下一次性投资11.5亿元的中央预算记录。
数亿亩的污染耕地治理修复规模，国家能否承担得起，又是否应当由国家财政来承担？
业界估计，中国未来土壤修复市场将达到万亿元的规模。如果单靠中央和地方财政来为土壤修复市场埋单，国力无法承担。
针对历史遗留污染场地，特别是工业危废填埋场、露天化工废物倾倒场地和回收利用拆解场地，美国自1980年起，通过《超级基金法》等一系列法律，逐渐搭建起污染场地管理框架。
根据《超级基金法》，污染者需要为场地修复行动付费。针对责任方，超级基金建立了严格、连带和具有追溯力的法律责任。这意味着，不论潜在责任方是否实际参与或造成了场地污染，或污染行为在发生时是否违法，潜在责任方都需为场地污染负责。
当污染者暂时不明或资金无法立即到位时，超级基金由美国环境保护局先行支付修复费用，再通过诉讼等方式向责任方索回。所以，虽然超级基金看似由国家筹资来修复污染场地，其遵循的依旧是“污染者付费原则”。
早在2010年，世界银行就在其发布的《中国污染场地的修复与再开发的现状分析》中指出，中国在污染土地防治以及污染土地再开发方面的法律法规尚不完善，相关规范仅散见于一般性环境保护法规中，规定笼统，难以明确界定利益相关方之间的法律责任和义务。
污染者责任机制缺失的状况至今仍未得到改变。财新记者获悉，立法者目前有意在《土壤污染防治法》中明确“污染者付费原则”，但立法进程仍在进行之中。
现在的中国与30多年前的美国面临着相似的问题。即便污染者付费原则被确定下来，许多“历史遗留”的污染耕地已难寻责任方。许多早年的污染企业，要么倒闭，要么产权发生更迭，已很难追寻。这其中，又有不少已负债累累的老牌国有企业，追究污染责任与国家财政支付修复资金，更像是左口袋掏右口袋，责任难分。
“政府本来想亲力亲为解决好这些事情，但既当裁判员又当运动员，并没能把行事规则建立起来。”高胜达说，这看起来像是政府在做工作，但实际上也是变相的不负责任，“如果政府不能建立起防火墙，不能解除未来继续发生污染的可能性，继续任由这些事情发生，政府只能一直兜底。”
政策虽不清晰，资本已经行动。根据此前发布的《全国土壤环境保护“十二五”规划》，“十二五”期间，用于全国污染土壤修复的中央财政资金将达300亿元。此后短短两三年内，宣称从事土壤修复业务的新企业如雨后春笋般出现。
多位研究者指出，土壤修复无疑需加大投资，但在顶层设计、商业模式、融资模式和工程技术路线规范不明确的情况下，光靠加大投资并不能解决问题。
“土壤污染严重，中央说要解决，公众也盼望解决，但是怎么解决？现在管理方式、修复方式等都缺乏经验，政府、公众、专家、市场等各方面都还没准备好，就突然来了一场战役。”高胜达说。
“这里还有个风险，土壤污染光修复土不行，上游的污染源是否将继续排污？如果污染源继续排污，是不是要继续修复？”他认为，当务之急是对污染耕地进行“新老划断”。对于历史遗留污染，暂时找不到污染者的，可以借鉴“超级基金”，由国家掏钱进行修复；对于仍在排放的企业，国家应当设立更严格的排放、监管、验收标准，严防新增污染。如果不能用严刑峻法规范现有生产企业的排污行为，威胁耕地健康的达摩克利斯之剑依旧高悬。
陈同斌等学者赞同“新老划断”观点，认为这是当前现实可行的一条道路。
值得期待的是，3月18日，环保部常务会议审议并原则通过《土壤污染防治行动计划》，该计划目前已上报国务院，环保部称年内可以向社会发布。
据当天的会议报道，计划提出，依法推进土壤环境保护，坚决切断各类土壤污染源，实施农用地分级管理和建设用地分类管控以及土壤修复工程。该计划的目标是，到2020年，中国农用地土壤环境得到有效保护，土壤污染恶化趋势得到遏制。